La proprietà di emittenti televisive determina ineleggibilità parlamentare, non solo incompatibilità nelle cariche di governo

Dal sito dell'Associazione Italiana dei Costituzionalisti.

di Alessandro Pace
(p.o. di diritto costituzionale nella facoltà di giurisprudenza dell'Università di Roma La Sapienza)

(11 marzo 2002)

Scrivevo anni fa su "La voce" (28 ottobre 1994) -e ho successivamente più volte ribadito (in un saggio pubblicato in "Democrazia e cariche pubbliche" a cura di S. Cassese, Il Mulino, Bologna, 1996, e in un "forum" organizzato dalla "Rivista di diritto costituzionale", 1998)- che l'aver spostato, dalla problematica dell'ineleggibilità parlamentare a quella dell'incompatibilità nelle cariche di governo, l'angolo visuale dal quale considerare i problemi del conflitto di interessi dell'on. Silvio Berlusconi, è stata una mossa abilissima, il cui merito va tutto al Comitato di Tre Saggi istituito dallo stesso Berlusconi ai tempi del suo primo governo.xxx

Infatti, una volta impostato il problema in termini di incompatibilità nelle cariche di Governo (come appunto fa anche il d.d.l. n. 1707 Berlusconi-Frattini-La Loggia di recente approvato alla Camera, così come il precedente d.d.l. a suo tempo votato anche dai partiti di centro-sinistra), il noto problema del conflitto d'interessi viene unilateralmente impostato alla luce (esclusiva) degli artt. 51, 42 e 41 Cost.

In altre parole, posta così la questione, chi esamina il problema finisce per preoccuparsi soltanto del diritto di elettorato passivo del cittadino Silvio Berlusconi, e del pregiudizio che egli verrebbe a subire nel suo diritto d'iniziativa economica e nel suo diritto di proprietà, qualora la permanenza nella carica di governo fosse condizionata alla dismissione della sua proprietà azionaria nelle note imprese televisive, pubblicitarie, di produzione e distribuzione cinematografiche, assicurative ecc.

Ora, a parte il fatto che una dismissione in favore dei figli non eviterebbe ovviamente la permanenza del conflitto d'interessi (anche...l'on. Berlusconi "tiene famiglia"!); e a parte il fatto che il cd. blind trust può ovviamente funzionare solo quando la proprietà sia esclusivamente mobiliare e quando al proprietario (e cioè, nella specie, a Berlusconi) sia inibita la conoscenza dei titoli che il fiduciario designato per legge (il cd. trustee) acquista e vende in vece sua... deve essere ancora una volta sottolineato che, essendo, il mutamento di prospettiva operato dal Comitato di Tre Saggi, radicalmente sbagliato, una soluzione pacificatrice non potrà mai essere rinvenuta, se si continua su quella strada.

E' bensì vero che di recente, sulla stampa, sia Andrea Manzella ("Repubblica"), sia Franco Debenedetti ("Il sole-24 ore"), sia il Presidente del Senato Marcello Pera ("Corriere della sera") hanno, nell'ordine, lamentato che gli interessi mediatici di Berlusconi non vengono affatto evidenziati nel d.d.l. approvato dalla Camera, laddove meriterebbero una specifica attenzione. E' tuttavia altrettanto vero che si continuerebbe "a menar il can per l'aia" se non si facesse un ulteriore passo in avanti e non si centrasse il vero problema, il quale è bensì connesso alla proprietà delle imprese titolari di concessioni televisive ma non è tanto quello dell'incompatibilità di questa proprietà con l'esercizio delle funzioni di governo, quanto l'abnorme influenza che essa effettivamente determina sul comportamento degli elettori: un abnorme influenza che non può non essere fatta risalire a chi è sostanzialmente il proprietario di ben tre emittenti nazionali ed è quindi in grado di condizionare, anche per il tramite della scelta dei direttori e dei collaboratori, la linea editoriale dell'emittente.

In altre parole, il vizio di fondo che pregiudica l'impostazione del d.d.l. approvato dalla Camera, è di non considerare che la nostra forma di governo è tuttora quella parlamentare, nella quale i membri del Governo dovrebbero, in linea di principio, essere dei parlamentari. Pertanto, prima di individuare la base costituzionale di specifiche incompatibilità governative, dovrebbero essere saggiate le potenzialità interpretative dell'art. 65 Cost., che appunto prevede l'esistenza di ineleggibilità parlamentari, oltre che di incompatibilità. Un discrimine, tra le une e le altre, che va individuato in ciò, che mentre le cause di incompatibilità si preoccupano -per finalità di "moralizzazione" della funzione pubblica- di evitare conflitti di interessi tra due cariche pubbliche ovvero tra una carica pubblica e una carica privata, le cause di ineleggibilità -come ripetutamente statuito dalla Corte costituzionale- perseguono lo scopo di evitare "un'indebita influenza sulla libera manifestazione di volontà dell'elettore" ovvero "una capacità di influenza incompatibile con le regole del sistema democratico".

Ed è appunto per tale ragione che, per primo, Pier Alberto Capotosti, nei primi mesi del 1994, invocò l'art. 10 del d. P. r. 30 marzo 1957 n. 361 per sostenere l'ineleggibilità di Silvio Berlusconi, e tale argomento fu ripreso nel successivo ottobre 1994 da Giuliano Amato e da me in due articoli apparsi su "La voce". E mentre io sostenevo -e tuttora sostengo- che l'art. 10, già così com'è scritto, nel combimato disposto del primo e del terzo comma, implicava ed implica l'immediata ineleggibilità di coloro che hanno la proprietà d'imprese private titolari di concessioni amministrative di notevole entità economica, Amato più prudentemente sosteneva che sarebbe stata necessaria una modifica a quella disposizione (e cioè l'estensione del divieto a "coloro che anche indirettamente controllano imprese televisive" ) per determinare, nelle successive elezioni, l'ineleggibilità di Berlusconi.

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Mi sono indotto a scrivere queste note -e l' ho fatto di malavoglia, perché so bene che i politici non vi presteranno attenzione non solo per la scarsa autorevolezza di chi scrive, ma anche per l'argomento del "cosa fatta capo ha"...- perché ritengo che noi costituzionalisti, quali che siano le nostre opzioni politiche, abbiamo comunque il dovere morale di dare un contributo, quanto meno di chiarezza lessicale, alla soluzione di un problema grave come quello del conflitto d'interessi in cui si dibatte il nostro Presidente del Consiglio.

E scrivo queste note nella speranza che almeno si smetta di dire -come ho letto ancora di recente- che "l'elettorato non ha ritenuto rilevante il conflitto d'interessi" perché altrimenti non avrebbe votato Berlusconi... Argomento, questo, che è il classico serpente che si mangia la coda, al quale si può ben rispondere che le ragioni dell'ineleggibilità dell'on. Berlusconi stanno anzi proprio lì, e cioè nell'essere egli riuscito a farsi eleggere grazie all'influenza elettorale esercitata per il tramite delle sue televisioni, e pur ammettendo pubblicamente il proprio conflitto di interessi, ma sulla base della mera promessa che in futuro l'avrebbe risolto...

Nella sezione materiali è disponibile un dossier che raccoglie la documentazione di maggiore rilievo per il tema in oggetto e il nuovo testo della proposta di legge governativa in materiaxxx